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聂日明

据公开报道，截至8月4日，今年地方债共计发行52369.61亿元，其中新增一般债4855.82亿元，新增专项债26133.78亿元，再融资债21380亿元。业内人士预计，作为下半年财政发力的重要抓手，地方债发行将提速，8月起将迎来供给高峰。

自2015年地方债全面扩围用于替换地方债务以来，地方债规模迅速增长。地方债的增长动力有二：第一，因为拉动经济增长，目前看经济增长必须要一定程度上依赖地方政府主导的投资增长，地方债是重要的筹资来源，同时投资拉动经济增长的边际收益越来越低，意味着要拉动同样幅度的经济增长所需的投资规模会越来越大；第二，随着“化隐债”等隐性融资工具被陆续调整，地方债在地方政府投资活动的角色越来越重要，化隐债本身也需要用地方债券去置换隐性债务。

今年两会确定今年全年预算中会新增一般债7200亿、新增专项债为38000亿，扣除已经发行的新增一般债和专项债，今年余下要新发的新增债券还有1.5万亿左右。除此以外，据财政部地方债券信息公开相关网站数据，预计于今年到期的地方债券为3.6万亿，扣除已经发行用于替换到期债券的再融资债，未来还将发行1.5万亿左右的再融资地方债券。除此以外，在现有全国人大核定的地方债券限额内，还有一定的余量可以调剂。

总的来看，目前地方政府发行的地方债以专项债为主，目前占到地方债规模的80%以上。专项债主要投向有现金流的基建，包括交通、市政园区以及医院、养老的社会事业。这种做法的初衷是好的，同时因为投向是有现金流的基建，所以一定程度上有还款保证，因此新增专项债也不列入赤字。

但现实中，大量的专项债投向的项目，虽然有现金流，但有一定高比例的项目（尤其是中西部地区和低线城市）无法自负盈亏，一些获得专项债的医院、养老院、市政园区每年需要财政额外补贴才能持续，其还款保障并不坚实。这也意味着大多数专项债到期以后，其项目本身产生的现金流不足以支持还款，只能发行再融资债券以借新还旧。

项目本身无法还本付息，也意味着这些项目本身的经营绩效存在隐忧，虽然在短期内活跃了投资、建设活动，但长期对经济增长的贡献并不大，有增加整体的债务风险。举债发展经济的成本越来越高，这是一种客观现象。

正是基于这种判断，一些专家学者指出，应当适时调整以专项债为主的政府投资活动。那么应该做何种调整？目前宏观经济中，经济增长趋缓，就业形势复杂，主要体现在有创新精神和自负盈亏的企业经济活动趋缓，这意味着更能激活经济活力的应该是股权类投资，尤其是风险投资，后者是新经济活跃度的最佳指标。而这些投资的活跃依赖于企业家的信心。这些领域大多是有一定限制的服务业行业，尤其是那些与文化体育娱乐教育医疗相关的行业，这些行业大多关系到人的发展或者消费升级。

要激活这些领域的投资，一方面政策要给出可信的承诺，鼓励投资经营活动；另一方面政府应该提高一般债的比例，向中低收入家庭、多孩家庭提供补贴，让他们有能力消费、增加支出，以此带来经济增长的长期可持续性。

（作者系上海金融与法律研究院研究员）

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